2014年08月18日 星期一 2014年8月(总第42期)
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全球反垄断罚单屡创新高 中国手段仍有欠缺

2014-11-27 11:04:20

  每年的8月1日是中国“反垄断法”这部“经济宪法”实施的周年纪念日,近两年的七八月份更像是中国的反垄断季节。

  2013年8月,国家发改委对合生元等6家乳企开出的6.7亿元垄断罚单仍让人记忆犹新。2014年8月,反垄断调查的消息接连不断,先是高通、微软被调查,这几天汽车行业也已经掀起反垄断调查的风暴。

  有市场预测,对高通以及汽车企业的反垄断罚单将再创新高。

罚单屡创新高是世界潮流

  不单是中国,全球反垄断执法活动日趋活跃,“芝麻开花节节高”的反垄断罚单是近几年的国际潮流。

  数据显示,2011年全球主要竞争机构的反垄断案件罚款总额达31亿欧元,2012年达到45亿欧元。

  美国自2008年奥巴马当选总统后,反垄断执法积极活跃,2012年更是刷新《谢尔曼法》颁布122年来罚款年度之最。

  除此之外,法国、日本、意大利、西班牙、墨西哥、印度、巴基斯坦等国家也频繁举起反垄断利剑,开出创纪录的高额反垄断罚单。比如,2012年欧盟反垄断罚款达到14.7亿欧元,印度则是10亿欧元。

  美、日、欧等成熟汽车市场也都展开过一系列反垄断调查。2014年2月,美国司法部对日本轮胎制造商普利司通开出4.25亿美元罚款,创出该行业反垄断处罚之最。

  可以明显感觉到,无论是中国还是欧美,真刀真枪的反垄断调查都不是逗你玩儿。在成熟市场经济国家,反垄断和反商业贿赂是两柄利器。随着中国市场化的进一步推进,反垄断的力度也会长期持续并与国际接轨。

  此国际接轨,是发展市场经济的利好,本无可厚非。大多数经济学家和工商界人士对反垄断给予好评和支持,但也有一些不同的声音。

  比如,有外媒说中国政府此举意在“敲打外资,保护国内产业”,国内也有人称反垄断是“打击先进、保护庸才”、“骚扰好公司利器”、“在制造真正的垄断”。

“三合一”架构的合理性

  还有分析人士认为,由国家发改委、工商总局、商务部构成的中国反垄断共同执法的格局,存在效率低下、权力冲突、行政资源高耗等缺陷。

  近年来,市场上有不少声音反映“国企的傲慢和反垄断法的弱势”。于是又有学者呼吁应该实现由“双层次、三合一”架构,向专司反垄断的“单层一体”架构转换。

  如此众多的非议,一些是客观存在,一些则缘于对反垄断知识了解不够。反垄断对中国人来说还是一个全新领域。

  “反垄断执法架构如何设置”曾经是立法过程中争议最激烈的焦点话题之一。当时学术界就有人主张设立统一、独立、权威、专司的反垄断执法机构。

  2008年中国确立了反垄断委员会与反垄断执法机构分属两个层次,商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局三部门共同执法的“双层次、三合一”架构。

  当时,有观察人士认为,这种反垄断执法架构意在分权息争,迁就部门权力利益均衡,而非追求执法效率最优,但在短时间内“是一种最佳的,也是最可行的模式”。

  在“反垄断法”出台之前,中国众多法律法规涉及反垄断。反垄断的法定职责存在于十余个政府部门。目前,对于一些复杂的反垄断调查,也偶见反垄断执法机构与产业规制机构协力反垄断执法的情况。

  有专家认为,执法权分散和执法效率低下并不存在必然联系,但是同时也普遍认为目前的执法架构是过渡性的,“绝无理由被永久性正当化”。

反垄断究竟该怎样反

  政府试图通过反垄断实现完全竞争,保护消费者利益。然而,经济学意义上的经济性垄断往往与市场竞争相伴而生,经济性垄断是市场竞争发展到一定阶段的必然产物。

  那么,在基于保护消费者利益、维护市场竞争的前提下,我们究竟该怎样反垄断?反垄断和干预市场有怎样的关联和界限?怎样在反垄断的情况下尊重自由市场规律?

  由于特殊的经济社会历史背景,中国市场除了存在经济性垄断,也还大量存在行政性垄断。不当的行政性垄断往往是市场体制的“畸形儿”,是应该坚决反对的。

  行政垄断由于成本低、效益大,往往成为行政机关、组织甚至个人的摇钱树,对市场的破坏性显而易见。有学者估算,1998~2008年中国烟草产业行政垄断所造成的社会总成本在1.5万亿至2.7万亿元之间。

  行政性垄断行为也严重破坏了完整市场。有消息表明,中国中央政府相关部门也在研究逐步推进对行政垄断行为的调查。2014年6月开始,商务部就在全国范围内面向汽车企业开展地方政府垄断行为摸底。7月21日,国务院办公厅明文要求废除各种地方目录。

 另外,正如火如荼推进的反垄断调查,虽然罚单屡创新高,但效果仍有待观察。历次反垄断罚单开出之后,市场上都有人认为这对企业来说是“隔靴搔痒”,利剑还没有真正出鞘。

  那么,如何做到“有效”?

  “反垄断法”的功能远不止于消除已有的非法垄断上,还要表现在对潜在非法垄断的“威慑”上。长远来看,反垄断领域的一分预防胜过十分救济。

  美国有俗语就称“参议员谢尔曼的幽灵坐在每个大公司董事会桌边”,德国联邦卡特尔局前局长曾形象地将反垄断法比喻为“停泊在港口的军舰”。

  依靠增加罚金等“简单威慑”不足以达到这种效果,“简单威慑”反而容易出现“威慑陷阱”。国外有调查表明,即便面对警察告知,人们的违反率仍然高达33%。

  为克服“威慑陷阱”,国外反垄断执法机构设计了更精细的管理和执法工具,达到威慑企业不敢违反法律的基本目标。中国反垄断法出台时间短暂,在反垄断具体手段上仍有欠缺。

(摘自瞭望东方周刊)

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