2013年07月22日 星期一 2013年6月(总第35期)
上一期 下一期

解读欧盟对华光伏“反倾销”

2013-07-29 10:24:11

  文/孙冕(正泰电器行政部)

  6月4日,欧盟委员会宣布决定:从6月6日起向中国输欧光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。这是欧盟经过9个月的法律调查后作出的初步裁定结果。

  欧盟对光伏产品实施反倾销意味什么?
  征收临时反倾销税将分两个阶段进行:第一阶段从6月6日至8月6日,反倾销税率为11.8%;若中欧双方未能在两个月里达成一致的解决方案,那么8月6日起将开始第二阶段,即在随后的四个月里征收平均税率为47.6%的临时反倾销税。中国光伏产业联盟秘书处的王世江说,11.8%的税率意味着中国光伏组件的销价将抬高至约0.78美元/瓦,价格优势荡然无存。
  一石激起千层浪。李克强总理与欧盟委员会主席巴罗佐进行了通话,表示光伏争端涉及中国的重大经济利益,处理不好会直接影响双方利益,从而影响中欧合作大局。国内光伏企业则如挨了当头一棒,哀鸿遍野的局面更是雪上加霜。国内外媒体也立即聚焦此案,展开舆论攻势,褒贬不一。而在6月6日,中国商务部则启动了对欧盟葡萄酒的“双反”调查,宣布“反制开始”!
  为什么欧盟的反倾销决定会引起如此关注?商务部发言人姚坚说:“此案涉及中国200多亿美元的对欧出口,占中国对欧出口总额的7%,占中国光伏产品出口总额的80%……关系到中国上千家企业的生存和40多万人就业。”这是中国的重大经济利益。
  乍看之下,惊天动地!按照初裁结果,欧洲进口商进口中国光伏产品时平均需要多缴近总价一半的反倾销税,这无疑将大幅影响他们选择中国产品的积极性,使国内光伏产品在欧洲的销售面临前所未有的压力。出口受阻,销量萎缩,库存堆积,有多少光伏企业要重蹈“尚德”覆辙,又有多少人要因此失业?简单的逻辑推出的简单结论让大多数人感到悲观。
  从积极的角度看,这一事件至少说明以下三点:
  一是2011年中国向欧盟输出了价值约210亿欧元的光伏产品,这证明了欧盟有市场也具备市场潜力;
  二是证明了中国光伏产品在欧盟有市场竞争力。全球约65%的光伏产品产于中国,而出口欧盟的光伏产品数量近中国出口总量的70%-80%;
  三是体现了无论是欧盟还是中国,都对光伏产业极其重视,并且都愿意为了维护各自光伏产业的发展,采取措施。

  谁启动了反倾销调查?
  按照欧盟的法律规定,只要欧盟委员会收到成员国产业代表(企业)的有效的起诉,就有进行反倾销调查的法律义务。
  所谓“有效的起诉”必须由申请者提供“表面上看似充分的证据”(sufficient prima facie evidence),包括三个方面:一是存在价格上进行倾销的商品进入了欧盟市场;二是欧盟的产业遭受了实质损失;三是损失与倾销之间存在因果关系。申请者只要提供了初步证据来证明上述三点,欧盟就会对涉案产品展开调查。法律如此规定,欧盟委员会展开调查也是职责所在。
  本次提出“双反”(反倾销、反补贴)调查申请的“带头大哥”是德国光伏生产商“太阳能世界”公司。随后,20余家欧洲光伏生产企业也加入了申请行列。
  “太阳能世界”和中国光伏企业已经是老对手了。该公司曾经也在美国也申请了“双反”调查,并导致美国对中国产电池片产品征税。但是,“上有政策,下有对策”,中国光伏厂商通过采购国外电池片、制造组建出口,规避了美国“双反”的负作用。所以,这次“太阳能世界”吸取教训,提请欧盟对中国产电池、硅片和组件全部“双反”,并宣称“要给市场一个公平”。
  公平是假,利益是真。欧洲平价太阳能联盟发言人普罗伊格沙斯一语道破天机:“太阳能世界”为首的一些欧洲光伏生产商,在光伏暴利时代攫取了巨大利益,成为了上市公司,成为了有实力的“政客说客”,他们是要维护自己的超额利益。

  反倾销的本质
  倾销,指一国(地区)的生产商或出口商以低于其国内市场价格或低于成本价格将其商品出售到另一国(地区)市场的行为,原本是一个经济学概念。
  经济学者认为,倾销是“不公平竞争”,它能在短时期内能让消费者买到更便宜的进口商品,但在商品生产者挤兑竞争对手从而占领市场后,则会利用其垄断地位而控制价格与供给,从而获取超额经济利益,从长远看不利于消费者。所以,为了防止“长远的不利”,立法者决定对“倾销”行为进行规制,用反倾销税让“倾销”失去价格优势。
  对于上述关于“倾销”的论述是否必然成立,经济学界与法学界的学者已经争论了超过半个世纪。反对制裁倾销行为的学者提出,法律应该规制的环节是“垄断”环节,是企业利用市场优势地位而“操控价格”的环节,而不应该在“倾销”环节,因为“倾销”不必然会引起“垄断”,却必然会给消费者带来实惠。而支持制裁倾销行为的学者提出,保护本国产业也是法律的职责所在,外来产品若通过“倾销”挤兑了本国产业,则会导致产业发展“受制于人”。
  各家观点,各有依据,角度不同,是非难论。“自己的才是安全的”、“外来的老虎会吃人”都是可以理解的想法。毕竟,全球化是渐进的过程,现阶段的各国都无法超脱于保护本国产业的倾向。“反倾销”的实质不是为了保护消费者,也不是为了所谓建立公平的竞争,而恰恰是为了保护本国产业或企业的经济利益。明白了这点,就对欧美国家频频提出对我国产品进行“双反”调查而不足为奇了。

  欧盟反倾销的调查程序
  欧盟在接受申请之后,是如何进行反倾销调查呢?
  首先,欧盟委员会对涉案的利益各方发出调查问卷,调查对象包括出口商、欧盟的业内企业、进口商、行业协会等,收集关于涉案产品进出口和销量的信息。一旦利益各方答复了问卷,欧盟委员会通常会采取现场核查的方式,对信息的真实性进行核查。
  接着,基于上述信息,欧盟委员会判断是否存在所谓的“倾销”以及是否存在因倾销所引起的产业损失。在此过程中,还必须排除其它可能导致引起产业损失的因素,从而确认“倾销”与损失之间存在因果关系。
  在经历了9个月时间的调查后,欧盟委员会就会发布“临时裁定”(provisional findings)。裁定有三种情况:一是征收通常为期6个月的临时反倾销税,二是在不征收反倾销税的情况下继续调查,或是裁定中止调查。在光伏案中,裁定结果为“征收临时反倾销税”。在全部调查结束之前,采取临时性的反倾销措施的原因,是为了防止在调查期间国内产业继续受到损害。
  同时,在整个调查过程中,所有的利益方都有权向欧盟委员会呈交材料以表达观点,欧盟委员会也有义务对收到的各方观点在调查和裁决中予以考量。
  最后,在做出最终裁决之前,欧盟委员会还要进行所谓的“欧盟利益权衡”(Union interest test),即要进一步从全局的角度考虑“采取可能的反倾销措施所将引起的损害是否会大于该措施所带来的利益”。权衡之后,欧盟委员会会向欧盟理事会建议“终止调查,不采取任何措施”或“实施为期5年的反倾销措施”。
  按照法律规定,欧盟理事会必须在调查启动的15个月内做出决定是否采取反倾销措施。就本案而言,最终决定将在2013年12月5日之前做出,并会在欧盟官方期刊(Official Journal of the European Union)上进行刊登。
  总结而言,只有以下四要素同时具备,欧盟才会实施反倾销措施:
  第一,外国产品确实存在“倾销”行为;
  第二,欧盟相关产业遭受了实质损害;
  第三,倾销与损害之间有确定的因果关系;
  第四,实施反倾销措施不违反欧盟利益。
  中国产品真的构成“倾销”吗?
  中国企业觉得很冤:“我们怎么会低于成本卖产品呢?”中国政府也一再表示:中国输欧光伏产品并不存在倾销。那么,为什么欧盟委员会的调查会认为中国光伏产品存在“倾销”呢?
  法律实践中,对“倾销”的认定,一般是将特定的进口产品在生产国(出口国)的售价与进口国的售价进行比较,如果在进口国的售价要低于生产国(出口国)国内的售价,则会被认为在进口国市场存在“倾销”。通俗的说,就是中国生产的产品,在欧盟卖的比在中国便宜,那么就是在欧盟市场上进行“倾销”。
  这样认定的前提假设,和经济学的基本假设一致,即“人是理性的”。理性的人(企业)在国内的售价=“成本”+“合理利润”,而国外的售价=“成本”+“合理利润”+“跨国运输费用”+“关税”,所以,后者的定价必然高于前者。如果后者低于前者,那么“理性人”要么“不理性”了(违反了前提假设),要么就是“理性地”有图谋攫取利润以外的东西,比如对进口国市场的控制权。
  实践中,经常存在下列情况:
  某产品在生产国的国内市场没有出售,怎么比较价格?这时,就将选取该产品出口至第三国的售价作为比较的依据,从第三国市场的价格代替生产国市场的价格。
  若也不存在向第三国出口的情况,怎么比较价格?这时,就用估算的方法,将所估算的“生产成本、费用以及合理利润”的总合作为比较的依据。但是,如果生产国被认为是非市场经济国家,那么上述估算就不能成立了。因为,在非市场经济国家中的生产资源被认为不是“通过支付合理对价而获得”,因此“不能反映产品的真实价值”。所以,进口国就会选择某个第三国(市场经济国家)的相同产品,将该产品在进口国市场上的售价作为比较的依据。
  中国屡遭“双反”制裁,问题就出在这里!美国和欧盟都没有全面认可中国的市场经济地位,所以,在进行反倾销调查时,欧美对中国企业所提供的证据的采信程度极其有限,却主观地以他们认为合理的“第三国”产品的价格作为比较的依据。与这些被精心挑选的“第三国”产品进行比价之后,中国自然多“半兵败滑铁卢”,被认为存在倾销。其实,无论是欧盟的规则,美国的规则都没有违背世界贸易规则(WTO的规则),欧盟利用规则大玩“贸易游戏”,从法律角度讲,无可厚非。
  中国什么时候可以获得市场经济地位?按照中国入世议定书,在加入WTO的第15年,可按规定获得市场经济地位。那一年将是2016年。乐观者认为,只要中国获得了市场经济地位,就会立即改善中国在出口中所遭遇的困境。笔者却持保留态度,因为毕竟贸易是利益的较量,在中国获得市场经济地位后,发达国家的竞争对手会更多地利用其技术优势,制造“技术规范”来形成新的贸易壁垒,从招术上“推陈出新”。

  路在何方?
  距离2016年,还有整整2年半。
  我们当然希望中国在获得市场经济地位后,情况能得到改善。但是,不能押宝与此。即使到2016年,情况确实改观,但在接下来的30个月里,中国企业该怎么办?
  第一,相信政府的力量。在欧盟宣布对光伏产品进行制裁后,中国政府立即积极采取“反制措施”,对欧盟葡萄酒展开“双反”调查,并且也准备将继续对“汽车”与“多晶硅”下手,实施反制。这足以说明中国商务部也早就做好了紧急预案,从容地应对贸易争端。中国是贸易博弈游戏中的后起之秀,但近年来,已娴熟于利用贸易规则与法律规则来维护国家利益,已渐渐从“盲目接招”成长为“从容出招”。我们要相信政府,会在贸易争端中极力维护我国产业的正当利益。要相信政府,哪怕在本次国际贸易争端中未能改变我国产业所遭  受的被动局面,她也会采取其他举措来扶持我国因贸易制裁而受损的产业。
  第二,借用进口商和上下游的力量。在政府层面,以德国、英国为首的18个欧盟国家反对制裁措施,法国为首的4个国家支持,另有5个国家反对。反对制裁的国家,最直接的原因是唯恐中国的反制措施会损害其出口的商品(比如德国的汽车)。在政府间进行磋  商的同时,企业能做的是利用所有与我们利益一致的国外合作伙伴(进口商)和上下游企业的力量。本案中,欧洲1000多家光伏企业组成的“欧洲平价太阳能联盟”就公开抗议制裁决定,并称制裁将葬送欧洲20多万个工作岗位。让这些企业联名请愿,向欧盟委员  会充分提交证据、表达观点,甚至进行“游说”,会比我国企业的应诉抗辩要更有份量。比如,1994年的碳化硅案、1998年的硅铁反倾销的复查案、1998年的自行车零件反倾销复查案中,都是借助了当地进口商的力量,通过进口商直接申诉抗辩、游说下游企业向政府陈情或瓦解进口国生产商的申诉联盟等方法,最后成功终止了对中国产品的反倾销的裁决。
  第三,“曲线救国”与“农村包围城市”。从全球太阳能资源的分布看,非洲、西亚、中东、大洋洲与拉美地区的日照资源比欧美地区更为丰富。这些日照资源丰富的区域,大多属于发展中国家或不发达国家,他们具有成为新兴市场的巨大潜能,同时也是欧洲企业实  现“沙漠技术”(在非洲建太阳能电站,将剩余电能输回欧洲)的要冲之地。这些国家在贸易博弈中一致处于弱势地位,对“双反”措施不仅不善利用,并且相关立法都未必健全。所以,当中国产品在欧洲受挫,欧洲竞争对手将更多的产能与精力投入欧洲本土时,我们可借机扩张欧洲的外围的市场,比如土耳其、北非、甚至俄罗斯,通过“农村包围城市”的方式,打乱欧洲企业走出欧洲的布局,缓图欧洲市场。在技术同样成熟的情况下,日照量的多少将直接决定产能,影响价格,造成竞争力的差距。
  第四,利用本土,韬光养晦,厚积勃发。发展新能源是大势所趋,也是中国经济转型的关键。所以,中国国内将后续出台包括完善电价补贴、准入条件、可再生能源配额及优先上网管理办法、增值税优惠等扶持政策,对产业的振兴起到催化作用。经过上一轮洗牌,光伏产业链产能扩张态势已得到有效控制,而不断增长的需求之下,国内市场将有望占到全球市场需求的三至四成,再加上日本等新兴市场的崛起也将进一步降低欧洲市场的需求份额。在向欧美扩张受挫的情况下,扎根于国内,立足于亚洲,积蓄力量,以图适时“厚积勃发”。
  第五,加强技术研发,进军技术上游。一方面,新能源将由科技主导;另一方面,中国也正在逐渐失去劳动密集型优势。若干年后的竞争,必然是科技含量与产品品质的角逐。我国企业应当加快步伐,加大研发力度,在科技含量上占领先机,提早防范在“市场经  济地位”被认可之后可能会遭遇的“技术壁垒”。
  第六,借力打力,借势兼并。如果终裁税率仍旧较高,则会导致又一批公司被淘汰,行业洗牌在所难免。对于正泰太阳能这样的优质企业,行业洗牌恰恰是机遇,一是可以“整顿市场秩序”,二是可以“整合市场资源”,对企业完善国内布局有利,对中长期的发展有利。因此,对未来不必气馁,与其叹息观望,不如提前准备,乘势而动,以图再度做强。

在线咨询,点这里

在线咨询

官方订阅号

官方服务号